近日，中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局印发《关于贯彻落实全国文物工作会议精神的通知》。通知要求，要不断强化文物安全长效机制，压实地方政府文物安全主体责任，推动将文物安全工作纳入政府年度考核评价体系；在全国文明城市测评体系中强化历史文化遗产保护要求，实施文明城市创建“历史文化遗产保护一票否决制”。
“一票否决制”无疑对落实文物保护地方政府主体责任、部门监管责任及管理使用者直接责任具有强力的导向作用，为城市建设中文化遗产的保护利用建立了新的风向标。
▲ 北京海淀三山五园国家文物保护利用示范区——颐和园 刘源隆 摄
理念：从“文物保护”到“文化遗产保护
去年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，并提出将历史文化保护传承工作纳入全国文明城市测评体系。此后，湖南、广西等地相继出台意见，明确将历史文化保护传承工作纳入省级文明城市测评体系。
不到一年的时间，措施再升级。中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局近日印发的《关于贯彻落实全国文物工作会议精神的通知》明确，实施文明城市创建“历史文化遗产保护一票否决制”，在将文明城市建设的难度再次提高的同时，突显历史文化遗产的重要性。
“对文化遗产的重视程度是城市文明程度的重要标志，体现着城市发展演进的自觉水平。”在江苏南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱看来，实施文明城市创建“历史文化遗产保护一票否决制”具有必要性。
系统完整 保护各类历史文化遗产
今年5月，全国人大常委会公布2022年立法工作计划，其中提到《中华人民共和国文物保护法》将进入初次审议名单。从此前公开的征求意见稿中可以看出，本次修订将加大不可移动文物保护，进一步明确保护与利用的关系。贺云翱表示，在全国文明城市测评体系中强化历史文化遗产保护要求，实施文明城市创建“历史文化遗产保护一票否决制”这一举措与新时代《中华人民共和国文物保护法》修订方向不谋而合。
“随着社会的发展，各地加大了对不可移动文物利用的力度，然而，现行《中华人民共和国文物保护法》中只在第23条、第24条涉及不可移动文物利用，范围还不够全面。”安徽省政协副主席李修松曾建议，对《中华人民共和国文物保护法》及相关法规中关于不可移动文物保护的内容予以完善，增加预防性保护规定，从综合保护的视角增加其空间、环境、文化内涵及必要的保护设施等内容。
将历史文化保护传承工作纳入全国文明城市测评体系，将促进各城市系统完整保护各类历史文化遗产。贺云翱建议，一是要做到空间全覆盖、要素全囊括，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产；二是延伸时间轴，不仅要保护好中国古代的遗产，还要保护好近现代和当代重要的建设成果。
“既保护文化遗产也保护自然要素，既保护静态的遗产也保护活态的生活和非遗，既要保护古代的遗产也要保护近代、当代的文化遗产，既要保护单个文物也要保护建筑群和文化线路，既要保护高等级文物也要保护传统民居、工业遗产、老字号。”中国文物学会会长单霁翔表示，这代表对文化遗产的认识已从“文物保护”走向“文化遗产保护”。
合理利用 坚持社会效益优先
“过去在文物保护语境下人们有分歧，是保护重要还是利用重要？其实，它们都不是目的，不科学的保护会造成伤害，不合理的利用会造成破坏，真正的目的是传承。”单霁翔直言，祖先创造的灿烂文化经过我们完整真实地传给子孙后代，才是真正的目的。
据悉，本次《中华人民共和国文物保护法》修订中将在立法目的中增加促进合理利用、培育和践行社会主义核心价值观、增强中华民族文化自信、增进人类文明互鉴等内容。“要让文化遗产为今日的现实服务。”文化和旅游部法治专家委员会委员、北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任王天星认为，历史文化遗产不应被藏起来、盖起来、锁起来，而是要“活”起来，要让民众通过了解文化遗产来加深对古代社会传统文化的认识并从中汲取前进奋斗的力量，进而提升对于整个中华文明的自豪感。
“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”作为文物工作的基本方针早在2002年就写入了《中华人民共和国文物保护法》。贺云翱说：“城市历史文化遗产是不可再生的宝贵资源，创建全国文明城市要求城市处理好发展与保护的关系，其中历史文化遗产‘一票否决制’更是让各地对文物的合理利用有所敬畏，起到一定的警示作用。”他表示，在城市发展中保护利用历史文化遗产要坚持社会效益优先，禁止不当利用，防止过度开发。必须将历史文化遗产保护纳入城市的整体发展战略，摸清底数、规划先行。与此同时，强化监管、狠抓落实、及时问责，对破坏城市历史文化遗产的行为依法予以惩处。
▲ 第一批列入中国历史文化名镇的西塘古镇 刘源隆 摄
机制：落实历史文化遗产保护三方责任
“在文化遗产保护传承意识深入人心的当下，我国城市建设逐渐形成了新的模式和新的思维方式。”贺云翱表示，以中华优秀传统文化内涵的保护和弘扬为基点开展城市建设，即从文化角度研究城市的生长过程，比之单纯地从物质角度规划建设城市，增加了深层次的更有益于拓展城市文明成果的精神内涵。
压实各地政府主体责任
全国文明城市是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，是国内城市综合类评比中的最高荣誉，也是最具价值的城市品牌。
在全国文明城市评选标准中，具有“一票否决”标准的达10多条。包括：在申报参评前12个月发生党委“两手抓、两手都要硬”责任意识不强，精神文明建设严重滑坡现象；发生党委政府一把手严重违纪或违法犯罪；发生有全国影响的重大安全事故；发生有全国影响的重大食品药品安全事故；发生危害国家安全和社会政治稳定的重大事件；发生影响恶劣或大面积“黄赌毒”案件；发生重大、特大环境事件；市民对创建工作满意率低于70%；存在隐瞒事实、弄虚作假的问题等。
南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱说：“实施文明城市创建‘历史文化遗产保护一票否决制’无疑又是一条高标准，再次提升了‘全国文明城市’的含金量。”
在2021年12月的一场新闻发布会上，国家文物局督察司司长陈培军介绍，全国已经有26个省区市将文物安全纳入政府年度考核评价体系，并细化考核指标。近年来，国家文物局出台了《文物督察约谈办法》《文物违法案件督察办法》等规范性文件。湖北、甘肃、河南、青海、江苏、山西等地也相继出台了相关文物安全管理办法，要求对一些重大文物违法案件和事故进行约谈、通报、曝光，对相关责任单位和人员进行问责或追责，给文物安全管理制度装上“牙齿”。
“这些举措的目的就是强化政府主体责任。”贺云翱表示，应继续压实地方政府文物安全主体责任，将全国文明城市创建与政府年度考核评价等措施配合施行，让地方政府形成对历史文化遗产的敬畏之心。
强化文物部门监管责任
我国文化遗产类型多样，包括文物、非遗、历史建筑、传统古村落等。但目前，不同的文化遗产分属不同的管理部门。王天星直言，如果同一建筑物中存在多种类型的文化遗产，按照现行管理体制，势必会产生部门之间的协调难题。
“此前的文物保护管理体系，尽管强调了属地管理，但仍存在责任不清晰的问题。出现破坏历史文化遗产的情况后，相关部门不能及时做出反应。”清华大学建筑学院教授、清华大学国家遗产中心主任吕舟表示，为了更好地让“历史文化遗产保护一票否决制”发挥作用，文物主管部门应强化责任意识，补齐原有管理体系的短板，通过健全监管、督查、问责制度，为历史文化遗产筑起防火墙，营造不敢破坏、不能破坏历史文化遗产的社会氛围，最终形成拒绝破坏的文化自觉。
值得一提的是，长期以来，大型基本建设工程的用地考古都是在拿地后、开工前，由建设单位依法申报。随着城市建设高速发展，一些地方在开发区建设和土地使用权出让过程中出现了拆毁古建筑、毁坏古文化遗址、损坏文物保护区环境风貌等现象。个别项目为缩短工期逃避考古，导致地下文物损毁；有的项目在考古调查勘探中发现地下遗存，不得不搁置，等待考古发掘结束；还有的项目因发现重要文物需原址保护而不得不退地。
如何在城市建设和土地使用过程中保护好文物？多地施行“先考古、后出让”的“考古前置”政策。贺云翱建议，各地政府应充分认识“考古前置”政策的紧迫性，各地文物管理部门、土地资源管理部门、土地收储部门、建设项目审批部门、工程建设管理部门、土地使用单位等要积极作为、协调联动，落实“考古前置”政策，为保护好地下文物尽责。
夯实管理单位直接责任
“实施文明城市创建‘历史文化遗产保护一票否决制’是手段，绝不是目的。在此基础上，要继续夯实管理使用单位的直接责任。”贺云翱说，要解决历史文化遗产安全责任落实的“最后一公里”问题，形成当地政府、主管部门和管理单位的三方协同，织起牢固的历史文化遗产保护网。
今年7月，《北京中轴线文化遗产保护条例》（简称《条例》）已由北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十九次会议于2022年5月25日通过，自2022年10月1日起施行。《条例》明确中轴线文化遗产保护对象的所有权人、管理人或者使用人是落实遗产日常维护管理的直接责任人。吕舟强调，《条例》是国内针对大型文化遗产具有创新性的法律探索，强化了对遗产真实性、完整性和边界的保护。
2020年，国家文物局出台《文物博物馆单位文物安全直接责任人公告公示办法》，要求每一处文物博物馆单位明确直接责任人，并向社会公布，主动接受社会监督。目前各地在逐步落实推进，如甘肃、福建、四川等地的文博单位已实施公告公示制度，内蒙古自治区820处文博单位树立了文物安全公告公示牌。
“全国文明城市创建‘历史文化遗产保护一票否决制’是责任也是权利，这也将成为历史文化遗产管理单位建设发展的重要抓手。”贺云翱表示，在创建全国文明城市的过程中，历史文化遗产的直接责任单位可以查漏补缺，向当地政府申请资金预算、人员编制等，进一步提升历史文化遗产的保护力度。
影响：营造中华文脉传承的社会氛围
文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。要让更多文物和文化遗产活起来，营造传承中华文明的浓厚社会氛围。文化遗产是一个国家、一个民族历史文化成就的重要标志和集中表达，其蕴含的影响力转化为现实的文化竞争力后，可以成为经济社会发展的重要支点、无形资产和稀缺资源。南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱表示：“实施文明城市创建‘历史文化遗产保护一票否决制’将在全国的历史文化遗产保护工作中形成强大的引领示范作用。”
提升历史文化遗产与文物安全意识
多年来，城市盲目开发建设造成文化遗产本体屡遭损毁、制造假古董、忽视整体环境保护等情况屡见不鲜。
有些地方将列入文物保护单位的重要文物建筑和标志性纪念物选作保护的重点目标，用保护资金使其得以修缮，但这些文化遗产的背景环境和周围大面积的历史街区格局却不断遭到摧毁和拆除；各地不断出现由传统街道改造而成的“汉街”“宋街”“明清一条街”等，独具特色的历史街区逐渐沦为失去真实价值和历史信息的“假古董”，致使文化遗产的保护和旅游开发误入歧途。
中国文物学会会长单霁翔举例称，2002年英国历史建筑和古迹委员会发表的报告《变化的伦敦——一个变化的世界中的古老城市》指出：古建筑不是伦敦经济增长的累赘，而是目前伦敦繁荣的基础。的确，目前伦敦最具有吸引力，人们愿意居住、工作和参观的关键，就是那些历史环境保持最完整、文化遗产保存最丰富的地方。
全国文明城市不是“终身制”。全国文明城市每3年评选表彰一次，每届期满后，获得荣誉称号的城市须重新参加申报、评选。而在届期内，实行动态管理，每年进行一次复查。根据《全国文明城市创建动态管理措施（负面清单）》规定，对出现负面清单所列问题的城市（区），视情节严重程度采取罚扣测评分数、停止提名城市（区）资格、停止全国文明城市（区）资格一年、取消全国文明城市（区）荣誉称号的惩戒办法。例如在第五届全国文明城市获评名单中，江西南昌因“发生有全国影响的重大安全事故”而被“一票否决”。
“历史文化遗产保护一票否决制”将形成警示作用，对筑牢文化遗产保护的安全意识、促进城市文化健康发展意义重大。贺云翱说，希望每一个全国文明城市在创建过程中，尽可能避免因历史文化遗产问题而被“一票否决”。通过文物工作常态化管理，将城市文明程度带上一个更高的台阶。
引导文化遗产保护的完整性与延续性
▲ 修缮后的上海荣宅已成为时尚艺术展览馆 刘源隆 摄
▲ 在成都太古里商业区闹中取静的大慈寺 刘源隆 摄
四川成都的历史文化价值在于作为先秦古城、天府之都，历时2000多年不易其址、不更其名。以蜀文化为主体的地域文化传统独具特色，渗透到市民日常生活的各个方面，构成成都城市文化的重要内涵；江苏南京拥有国内保存相对完好的22公里明城墙，而在明城墙所包围的41平方公里的范围内，有1000多处历史遗迹被列入保护范围，南京更因为拥有龙江宝船厂遗址、江宁织造府遗址等一批具有国际影响的文化遗址而备受关注。
“文化遗产存留在城市的空间中、融合在人们的生活里，对城市的风貌、人们的行为起着潜移默化的作用。”在单霁翔看来，一座历史性城市的文化遗产保护要远比一组古代建筑群或一处古代文化遗址的保护复杂得多，同时对人们现实生活的影响也更加明显。
在经历了大规模“旧城改造”后的今天，人们切实感到城市留存下来的历史街区已经不多，甚至导致城市历史信息难以被全面感知。如今，一些地方仍会出现历史文化遗产遭到破坏甚至被拆除的突出问题。贺云翱说：“在全国文明城市测评体系中强化历史文化遗产保护要求，恰恰突出了历史文化遗产保护的历史真实性、风貌完整性以及生活延续性。”
引领城市历史文化赓续传承
▲ 广州铁路博物馆内复原的百年老站黄沙站外观风貌 新华社记者 邓 华 摄
在广东广州，始建于1901年的粤汉铁路黄沙车站，在2005年因城市发展需要而关闭，但这里保存着众多广州市民记忆，正以另一种方式回归。今年5月18日，广州铁路博物馆在黄沙车站旧址以“绣花”功夫微改造之后对社会开放，场地内的老树依旧挺拔矗立，与滨江绿地和珠江景观完美融合。
据了解，广州市规划和自然资源局正推动制定《广州市历史文化名城保护五年行动计划》，出台《广州市历史文化街区保护传承工作指引》等，不断健全历史文化名城保护管理制度和工作机制。目前，广州已完成全部26片历史文化街区、7个名镇名村、815处历史建筑和40个传统村落的保护利用规划编制，为保护利用管理提供了遵循。
▲ 福州三坊七巷 新华社记者 姜克红 摄
作为福建福州的文化名片和历史地标，三坊七巷的保护和利用过程较为曲折。近年来，保护历史城市、延续城市文脉在福州蔚然成风。遗产保护爱好者遍布福州各行各业，民间保护组织遍地开花。福州先后投入380多亿元用于名城、街区、历史建筑及特色历史文化街区保护工作：新建冶山、新店2个古城遗址公园，打造17个特色历史文化街区，开展新一轮古厝保护提升、普查和保护利用专项行动，历史文化遗产保护逐步从硬件提升向历史文化内涵延伸拓展，有效赓续了福州城市历史文化的“根”与“魂”。
贺云翱表示：“将历史文化遗产保护纳入全国文明城市测评体系，并形成‘一票否决’制度，必然会对创建城市提出更高的保护要求，引领历史文化遗产‘活’起来，融入地方历史文化的保护之中，同时也有利于创新文化产品供给、培育地方发展新动能。”
