根据《2021中国游戏产业报告》， 2021年我国游戏市场销售收入达2965.13亿元，游戏用户规模达6.66亿人，呈现出市场繁荣、普及面广、类别多样的特点。新冠肺炎疫情发生以来，未成年人有更多机会和时间使用网络，首次触网年龄越来越小。未成年人沉迷网络游戏引发的问题受到社会的普遍关注，而沉迷网络游戏对未成年人产生不利影响仅仅是当前网络游戏诸多问题的一个缩影。本文从监管视角出发，浅析当前我国网络游戏市场监管现状、主要问题以及对策建议。
网络游戏市场主要问题和表现
一是实名制的落实存在问题。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》实施以来，各地执法部门针对不落实实名制的违规行为从严查处。通过正规渠道提供的网络游戏，不落实实名制，几乎等于失去了生存空间。然而，现实中未成年人利用成年人的身份信息通过验证，可以规避实名制的限制。因此，网络游戏实名制如何达到预期效果，成为当前的突出问题。
二是版号稀缺引发运营乱象。近年来，审批部门对网络游戏采取总量控制和停止审批等举措犹如高悬在网游企业头上的利剑。严格准入环境下，有的运营企业铤而走险，网络游戏市场假版号和套版号问题频出，版号买卖行为形成灰色市场等乱象，影响了行业健康发展，给执法和监管带来难题。
三是网络游戏侵权问题严重。网络游戏从研发、测试、申请版号、直至上线运营，无论是游戏开发企业还是游戏运营企业，都投入了巨大的人力物力，网络游戏企业的合法权益应该得到保护。网络游戏作为受著作权法保护的作品，被侵权的行为主要表现在3个方面：“私服”侵权。通常是指在没有得到网络游戏的著作权人许可的情况下，私自存在并运营的服务器。这种侵权行为不仅会对游戏企业带来巨大的损失，也会因为难以监管形成经济和社会的隐患。“换皮”侵权。通常是指对权利人网络游戏作品中的的规则、玩法、角色、技能、地图、道具等要素进行抄袭篡改后形成的新游戏。此类侵权行为比较隐蔽，涉及的侵权诉讼在司法实践中存在鉴定难、界定难、裁判难等诸多困境。网络游戏直播侵权。网络游戏中具有独创性的文案、画面、音效及视觉特效等，均可作为文字、美术、视听等作品类型受著作权法的保护。未经许可，出于赢利目的，将运行某款网络游戏的行为向公众提供网络直播，实质上构成对权利人权益的侵害。
监管存在的主要问题
网络游戏作为一个新兴产业，经历了20年左右的发展。伴随着网络游戏发展，相应的监管法规也在不断制定和完善。《网络游戏管理暂行办法》作为我国网络游戏监管史上第一部，也是唯一一部专门规章于2010年发布实施。2019年，由于国家机构改革，主管部门职能调整，该部规章被废止。目前网络游戏监管适用的法律和规章有两部：一是原国家新闻出版广电总局的部门规章《网络出版服务管理规定》，将网络游戏视为网络出版物，其规制的网络游戏违规行为主要是擅自上网出版网络游戏；出版、传播含有禁止内容的网络游戏两种。二是新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》。新法增设了网络保护专章：针对网络游戏服务提供者的经营行为，第七十五条作出网络游戏实名身份认证、网络游戏适龄分类、网络游戏限时向未成年人提供等规定。
上述两部法律和规章涉及网络游戏的监管具有一定的局限性，涉及的违规情形仅仅数项，不能有效规制网络游戏市场诸多实际问题。当前，网络游戏市场监管主要问题有以下几个方面：
一是专有法规缺失。除上述两部法规涉及网络游戏违规行为的执法监管外，当前针对网络游戏市场管理政策多为规范性文件，行政强制力不足。我国网络游戏产业正处在高速成长期向成熟期的转变，网络游戏企业按照运营模式可细分为研发、出版、发行、运营、渠道、代理等多种类型。不同类型的运营主体，其承担的社会义务和法律责任也是不尽相同的。市场的规范，期待一部行之有效的行政法规出台。
二是尚无行政许可。《网络游戏管理暂行办法》规定国务院文化行政部门是网络游戏的主管部门，网络游戏业务必须在获得许可后才能经营。由于该规章已废止，目前，并无法规对网络游戏经营条件、规范设立从业许可，准入门槛缺失，企业进入和退出比较随意，不利于形成规范有序的行业市场。对于网络游戏主管部门，亦无任何法规予以明确，权责不明。针对如此大的市场，这两个问题不解决，于监管相当不利。
三是典型活动未规制。“随机抽取”活动作为网络游戏赢利点而被游戏公司普遍设定，由于存在获取高价值装备或其他游戏财产的可能性，吸引大量玩家参与。“随机抽取”涉及投入方式、公示概率、替代获得等多项规范要求。除此之外，“强制对战”也是游戏中侵害玩家权益的典型表现。目前，这些典型游戏玩法无法规要求，执法机关亦无法监管查处。
此外，还有其他突出问题。比如网络游戏市场产品形态多元化，呈现形式多元化，目前网络游戏的具体概念和边界并无法律予以界定，对于VR游戏、剧本杀APP、元宇宙等新概念、新产品如何监管，会产生诸多困惑，需要明晰界定。网络游戏经营实践中，经常会产生玩家与网络游戏运营商之间的纠纷。如充值导致的退费纠纷问题、玩家账号被运营商封禁问题、网络游戏虚拟财产纠纷问题等。此类问题多属于民事纠纷范畴，具体由哪个部门负责协调解决，缺乏法律依据。
网络游戏监管如何实现最佳效能
一是加快推进专有法规立法。明确主管部门及监管范围，对网络游戏经营全链条中主体责任予以划分和规制，对运营规范、禁止内容情形、违规责任追究等作出规定。对于玩家权益受到损害的情形，如退费、账号等易产生纠纷的问题，明确主管部门和处理途径。
二是设立行政许可及备案机制。网络游戏市场存在的诸多问题，直接关系到未成年人健康成长以及数以亿计用户的合法权益。因此，对网络游戏经营主体设定行政许可具有必要性。通过行政许可，掌握网络游戏经营主体情况底数，从而达到有效监管。同时，针对网络游戏经营实践中存在的转授权运营，可以考虑设置备案机制予以涵盖，做到经营链条可查询、可追溯。
三是探索游戏版号审批双轨制。当前，出版行政主管部门对网络游戏实施总量调控，导致网络游戏版号一号难求。执法部门在执法中往往采取“一刀切”的方式，对所有网络游戏都首先检查是否有版号。针对部分无内购、无剧情、无玩家对战等简单益智类型游戏产品，考虑市场实际情况，是否可以区别对待，探索采用备案机制灵活处置，从而保持市场活力，需要有关部门重视考虑。
四是构建网络游戏经营信用体系。对于网络游戏经营主体严重违规或屡罚不改的，除了采取吊销经营许可剥夺其经营资质外，还可以考虑引入信用惩戒，加大惩戒力度。如对违法行为人采用限制从业并向社会进行公布等具体措施，从而提高经营者守法的自觉性。
网络游戏监管具有一定的复杂性，因篇幅限制，对于网络游戏监管中的问题无法详尽。解决此类问题不仅要有政策支持，也需要技术支撑、社会支持、家庭支持。需要行业主管部门、执法监管部门、行业协会组织、经营游戏企业、学校及家庭等各方共同努力，才能实现最佳监管效果。同时，网络游戏作为科技产品，创新发展速度较快，应及时关注问题，及时跟进政策措施，保持行业健康有序发展。
（本文作者系江苏省无锡市、北京市文化执法人员）
